Đất đai: Luật mới hay văn bản mới

Truong Huy San

Đọc “tờ trình”, lắng nghe “chỉ đạo” của các nhà lãnh đạo, “ý kiến đóng góp của nhân dân” và “phát biểu của các chuyên gia…” tôi cố tìm lý do sửa Luật.

QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT CỦA NGƯỜI DÂN LÀ TÀI SẢN

Về căn bản, quan điểm của “Đảng và Nhà nước ta” với “sở hữu toàn dân” vẫn không thay đổi. Nghị quyết 18 Trung ương V chỉ tái khẳng định tư duy truyền thống này. Tuy nhiên, việc Bộ Luật Dân sự 2015 xếp “quyền sử dụng đất” của người dân vào nhóm “quyền về tài sản”[Điều 115] mang đến khá nhiều ý nghĩa. Điều này, nếu được cơ quan lập pháp nhận ra… thì khi sửa Luật Đất đai sẽ có cách tiếp cận giản đơn và mạch lạc.

Ở bất cứ quốc gia nào thì đất đai cũng tồn tại ở hai dạng: tài sản và tài nguyên. Tài sản bao gồm tài sản công và tài sản tư. Nếu như với tài sản công, nhà nước có thể mua – bán (đấu giá), giao và thu hồi thì với tài sản tư các giao dịch là quan hệ dân sự [mua bán, cho, cho thuê, thừa kế…]. Không thể sử dụng công cụ hành chánh can thiệp vào quyền về tài sản của khu vực tư [trừ khi có tranh chấp thì tòa ra ra phán quyết].

Trong lịch sử của chính thể Cộng hòa XHCN Việt Nam, bất cứ khi nào nhà nước sử dụng quyền lực hành chánh can thiệp vào quan hệ tài sản của dân thì nếu chính sách đó không thất bại ngay [như cải cách ruộng đất, cải tạo tư sản, hợp tác hóa…] về lâu dài, sẽ tạo ra nhiều mâu thuẫn, xung đột trong xã hội [quyền thu hồi đất].

NHÀ NƯỚC KHÔNG PHẢI LÀ CHỦ SỞ HỮU

Tổng cục trưởng Tổng cục Địa chính Tôn Gia Huyên, “tác giả trên thực tế” Luật Đất đai 1993, nhiều lần lưu ý rằng, đất đai của ta thuộc “sở hữu toàn dân” chứ không phải “sở hữu nhà nước”. “Nhà nước thống nhất quản lý” dựa trên những quyền mà Hiến pháp và Luật Đất đai cho phép chứ không phải toàn quyền. Nhưng, lâu nay, nhà nước đang hành xử như chủ sở hữu chứ không phải như “người quản lý”.

Hệ thống chính trị cũng như các nhà lập pháp và đội ngũ cán bộ trong các cơ quan hành pháp cũng thường coi trọng quyền của nhà nước hơn coi trọng quyền dân. Điều này không chỉ ảnh hưởng sâu sắc trong quá trình làm luật mà trong cả quá trình thi hành luật.

“HỘ GIA ĐÌNH”

“Kinh tế hộ” ra đời khi hợp tác xã đã phá sản trên thực tế và Đảng và Nhà nước chưa công nhận “kinh tế nhiều thành phần”. Mô hình này có tác dụng nhất định ở giai đoạn tiền đổi mới vì những người lao động cầm nắm được sản phẩm mình làm ra, không như “cha chung” hợp tác xã. Bản chất của hộ vẫn là kinh tế tư nhân [hộ gia đình chứ không phải gia đình], ở mức hơn một cá nhân nhưng cũng không phải pháp nhân trong mối quan hệ quyền về tài sản.

Cho dù trên danh nghĩa, “đất đai thuộc sở hữu toàn dân”, không phải ai có đất cũng do “nhà nước giao”, phần lớn người dân có đất phải bằng nước mắt, mồ hôi và có khi bằng máu.

Trừ khi, nhà nước dùng quỹ đất công giao cho các thành viên trong một hộ gia đình thì giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mới có thể ghi đầy đủ tên các thành viên. Ruộng và đất rừng, đất thổ cư… nếu do một hay vài thành viên trong gia đình “thủ đắc” bằng khai khẩn, sang nhượng, kế thừa… là tài sản cá nhân [của một hay vài thành viên] thì “sổ đỏ” không thể ghi tên các thành viên “ăn theo” trong hộ được.

Mối quan hệ về tài sản của các thành viên trong gia đình [chứ không phải hộ] đã được quy định trong Bộ Luật Dân sự và Luật Hôn nhân & Gia đình. Luật Đất đai đưa vào mà không dựa trên nền tảng các các quan hệ này rất dễ nuôi dưỡng lòng tham, gây ra các xung đột phá vỡ tình cảm gia đình [tranh chấp giữa các thành viên, con cái hư hỏng đòi chia, đòi bán đất để ăn chơi, hút chích…]

Luật có thể cân nhắc bổ sung “quyền tiên mãi” cho các thành viên đã trưởng thành khi người có quyền sử dụng đất trong hộ cần sang nhượng.

QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT CỦA CÁC PHÁP NHÂN CÔNG QUYỀN

Tháng 6-1993, khi Quốc hội thảo luận phần “quyền và nghĩa vụ của tổ chức khi được nhà nước giao đất và cho thuê đất”, một số đại biểu đã đặt vấn đề rất đúng khi đề nghị tách bạch các pháp nhân công và pháp nhân tư.

Một đơn vị bộ đội, một cơ quan hành chánh nhà nước khi được nhà nước giao đất có được giao đủ “5 quyền” không khi nhu cầu của họ chỉ là lập doanh trại hay xây trụ sở… Do không đủ thời gian để tranh luận cho đến khi đạt được sự đồng thuận, Luật Đất đai năm 1993 đã giữ lại 3 vấn đề giao cho Chính phủ trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định trong đó có vấn đề “quyền của các tổ chức trong nước khi được nhà nước giao đất và cho thuê đất”.

Từ một vấn đề thuần túy kỹ thuật lập pháp, sau Đại hội giữa nhiệm kỳ [1-1994], “nguy cơ chệch hướng” được nâng cao, mối lo sợ đất đai tập trung trong tay tư nhân đã chính trị hóa quyền giải thích của Ủy ban Thường vụ. Ngày 14-10-1994, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh, thay vì tách bạch quyền của các pháp nhân tư, quyền của pháp nhân công [quyền], các tổ chức [kể cả các doanh nghiệp tư nhân] chỉ được quyền cho thuê đất [đất đai dù doanh nghiệp đã mua của ai cũng phải chuyển thành thuê của nhà nước].

Pháp lệnh này đã tạo ra tình trạng đóng băng lần thứ Nhất thị trường đất đai khiến gần hai năm sau, Pháp lệnh 14-10-1994 đã phải sửa một bước. Luật Đất đai 2003, sửa hoàn chỉnh hơn, trao cho “tổ chức” đủ “5 quyền” nhưng không tách bạch pháp nhân tư, pháp nhân công như “ý chí ban đầu của các nhà làm luật” [Trước 2016, chúng ta chứng kiến nhiều trụ sở của các cơ quan nhà nước, doanh trại quân đội… được đem ra bán].

GIAO ĐẤT VÀ THU HỒI ĐẤT

Cho dù mãi tới 2015, Bộ Luật Dân sự mới coi “quyền sử dụng đất của người dân là tài sản”, Bộ Luật Dân sự 1995 đã coi các quyền của người sử dụng đất là quyền dân sự. Trong khi, “thu hồi quyền sử dụng đất” chỉ là một quyền hành chánh. Sử dụng một công cụ hành chánh can thiệp vào các quyền dân sự, đặc biệt, can thiệp vào quyền tài sản của người dân, không chỉ tạo ra các xung đột pháp lý mà còn tạo ra những xung đột lợi ích, thường là đối kháng.

Việc sửa Luật, vì thế, nên tham khảo “ý chí của các nhà làm Luật Đất đai 1993” để tách bạch các pháp nhân công với pháp nhân tư. Và, nhà nước chỉ sử dụng “quyền giao đất” trong trường hợp lấy đất từ quỹ đất công giao cho các pháp nhân công hoặc giao cho các doanh nghiệp công ích thực hiện chức năng của chúng [xây trụ sở, căn cứ quân sự, trường học, bệnh viện…]. Nhà nước cũng sử dụng quyền thu hồi chỉ với các pháp nhân công, khi những tổ chức này không còn có nhu cầu sử dụng đất theo mục đích ban đầu nữa.

Trong trường hợp, nhà nước cần đất của tổ chức, cá nhân cho mục đích “an ninh, quốc phòng và phát triển kinh tế xã hội…” thì sử dụng quyền “trưng mua” theo Điều 32 của Hiến pháp.

KHUYẾN KHÍCH VÀ TÔN TRỌNG CÁC GIAO DỊCH DÂN SỰ

Không phải trường hợp nào làm dự án cũng được nhà nước thu hồi đất của dân rồi giao cho nhà đầu tư. Các nhà đầu tư, nhất là những người cần đất xây nhà máy, văn phòng công ty đều phải tự mình tìm mua. Nhưng, phần đất mà họ nhận chuyển nhượng đó thường phải chờ nhà nước thu hồi [của người bán] rồi giao [cho họ] trước khi có thể tiến hành đầu tư như dự định. Quy trình này không chỉ kéo dài hàng năm, nền kinh tế phải gánh không biết bao nhiêu chi phí [đánh mất] cơ hội và tiền bạc.

Những hành vi liên quan đến đất đai còn được điều chỉnh bằng nhiều luật khác [như quy hoạch và Luật Xây dựng…] nên Luật Đất đai không nhất thiết phải ôm đồm. Cần tôn trọng và khuyến khích các giao dịch dân sự, nhà đầu tư mua đất chỉ cần công chứng, trước bạ sang tên, trong trường hợp cần thay đổi mục đích sử dụng [từ đất nông nghiệp sang xây dựng] hoặc ở nơi đòi phép xây dựng thì mới cần nhà nước.

Sử dụng công cụ hành chính can thiệp vào các quan hệ dân sự [áp dụng thủ tục thu hồi đất rồi giao đất ở những dự án doanh nghiệp nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất của dân] không chỉ vi phạm các nguyên tắc pháp lý mà còn mở ra cơ hội cho các quan tham nhũng nhiễu.

VĂN BẢN MỚI HAY LUẬT MỚI

Sửa Luật, nhất là những luật chịu ảnh hưởng rất lớn từ ý thức hệ như Luật Đất đai, thường bắt đầu từ hai lý do: Đảng và Nhà nước thay đổi quan điểm và chính sách [có thể dẫn đến sửa đổi toàn văn như Luật Đất đai 1993]; Nhận ra những vướng mắc trong thực tiễn phải sửa luật để tháo gỡ [sửa một số điều cụ thể Như Pháp lệnh 27-8-1996 sửa Pháp lệnh 14-10-1994].

Nếu không sửa luật vì quan điểm của “Đảng và Nhà nước” đã thay đổi trên nền tảng tư duy hiện đại [sửa toàn văn] thì phải tìm đúng những vướng mắc trong thực tiễn do từng “quy phạm” gây ra để điều chỉnh ngay từ những “quy phạm” ấy. Không có tư duy mới, không có cách tiếp cận mới, không biết luật thực sự cần gỡ cái gì… mà sửa toàn văn thì rất khó lấy ý kiến dân, không biết thảo luận đâu cho đúng trọng tâm. Có đưa ra trước các phiên họp toàn thể thì lại chỉ bàn câu chữ như “tập làm văn” chứ không phải là làm luật.

Không có chính sách nào tác động sâu sắc đến đất nước như chính sách đất đai. Năm 1988, gần như cả nước “thiếu ăn”, 3,6 triệu người đói gay gắt, “có nơi xuất hiện người chết đói” cũng vì chính sách đất đai; Năm 1989, xuất khẩu 1,4 triệu tấn gạo cũng nhờ chính sách đất đai sửa đổi [Khoán 10].

Sau 30 năm thực hiện Luật Đất đai đổi mới, hãy tổng kết thực tiễn để thấy yếu tố “sở hữu toàn dân” hay nội hàm “các quyền sử dụng đất của dân” đã làm thay đổi bộ mặt quốc gia. Hãy phân tích “sở hữu toàn dân” hay “các quyền” của người dân mới là tác nhân chính làm tha hóa đội ngũ cán bộ, tạo ra “cường hào mới” và thách thức lòng tin dân chúng.

Đừng viết lại để có một văn bản luật mới mà không tìm thấy trong đó, cho người dân, những chính sách mang lại quyền lợi mới./.