Vành đai – Con đường: Điều gì xảy ra khi con nợ dân chủ hơn chủ nợ?

Nguyễn Quốc Tấn Trung – Luật Khoa tạp chí|

Sáng kiến Vành đai và Con đường (Belt and Road Initiative – BRI) là một dự án đầu tư khổng lồ được Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình thúc đẩy, với kỳ vọng sẽ tạo dựng được quyền lực mềm cho quốc gia này. Từ cuối những năm 2013, Bắc Kinh đã rót gần 700 tỷ USD ngân sách vào hơn 60 quốc gia, mà đại đa số trong số đó là những dự án hạ tầng khổng lồ cùng những khoản vay hậu hĩnh ban đầu cho đến khi các chính phủ nhận ra họ đều đang “há miệng mắc quai”. Mục tiêu, cuối cùng, có vẻ chỉ là kéo những quốc gia này lại gần Bắc Kinh hơn trong khi vẫn gia tăng được quyền lực mềm Trung Hoa trên thế giới.

Nhưng điều bất ngờ là Trung Quốc hiện đang phải đối mặt với những phản ứng tiêu cực từ cả trong và ngoài nước đối với đại dự án Vành đai – Con đường. Một bộ phận người Trung Quốc bắt đầu phàn nàn rằng nó chỉ phí phạm tiền của quốc gia. Mặt khác, trên trường quốc tế, các yếu tố địa chính trị khiến càng ngày càng nhiều quốc gia dè chừng ảnh hưởng ngày càng gia tăng của Trung Quốc.

Khác với những chủ nợ phương Tây – vốn yêu cầu bên vay phải đáp ứng những tiêu chuẩn nghiêm ngặt về kiểm soát tham nhũng, về bảo vệ nhân quyền hay kiểm soát thu chi ngân sách để hướng tới tài chính bền vững – Trung Quốc hầu như không đòi hỏi gì cả. Chính sách đầu tư “không ràng buộc” này châm thêm dầu vào ngọn lửa tham nhũng ở nhiều quốc gia, trong khi cho phép những chính phủ này vung tay quá trán với những khoản nợ họ biết rằng mình không thể trả.

Công dân của rất nhiều quốc gia nhận nợ vay đang thể hiện sự tức giận của mình đối với Trung Quốc bằng nhiều cách, và có thể cảm nhận được cơn giận dữ đó trong các cuộc bầu cử gần đây. Thay vì mở rộng quyền lực mềm Trung Quốc, Vành đai và Con đường dường như đang làm những điều hoàn toàn ngược lại.

Cuộc bầu cử ở Malaysia tháng 5 năm 2018 là một minh chứng không thể rõ ràng hơn về sự hoài nghi nói chung dành cho quyền lực mềm Trung Quốc. Cựu Thủ tướng Mahathir Mohamad chiến thắng trước đương kiêm Thủ tướng Najib Razak với một chiến dịch phản đối một cách trực diện ảnh hưởng của Trung Quốc trên quốc gia này. Ông Mahathir khẳng định Thủ tướng Najib đang cố tình chấp thuận những dự án hạ tầng đắt đỏ thuộc BRI để tạo nên một ảo giác tăng trưởng cho dân chúng, trong khi tiếp tục tham ô ngân sách quốc gia vào túi riêng của mình. Nói là làm, ngay sau khi nhậm chức, ông Mahathir đã hủy bỏ thỏa thuận đối với hai dự án lớn nhất của Trung Quốc ở Malaysia – với 20 tỷ USD cho hệ thống đường sắt và 2,3 tỷ USD cho đường ống dẫn dầu, khí – với lý do đất nước ông không có khả năng để trả khoản nợ này trong tương lai.

Nhưng câu chuyện không dừng lại ở đó. Pakistan đã nhận hơn 62 tỷ USD từ Trung Quốc cho các dự án tương tự như đường cao tốc, đường sắt và cảng Gwadar. Quốc gia này thường xuyên được các ngân hàng Trung Quốc bảo lãnh và giải cứu. Sự hào phóng chính trị này dẫn đến bong bóng nợ công Pakistan đạt tới mức gần như không thể kiểm soát, cùng sự trỗi dậy của các nhóm chống BRI nói riêng và chống Trung Quốc nói chung.

Tháng 7 năm nay, chính phủ mới của Thủ tướng Imran Khan, dù không theo phương pháp quyết liệt như của Malaysia, cũng buộc phải cân nhắc lại toàn bộ các phương án trả nợ vay cho Bắc Kinh, bao gồm cả khả năng đơn phương dừng hoặc kéo dài kỳ hạn trả nợ. Và cũng trớ trêu là vì mắc nợ Trung Quốc mà nay Pakistan đang lên kế hoạch đàm phán với Tổ chức Tiền tệ Quốc tế nhằm cấp cứu thanh khoản cho nước này khỏi các khoản nợ vay Trung Quốc, điều mà chính Thủ tướng Khan ban đầu cũng không muốn làm.

Quốc đảo Maldives đến gần đây cũng đang chịu nhiều áp lực phải kiểm tra, giám sát lại các dự án BRI. Chỉ trong tháng 9 vừa qua, cử tri đã loại vị tổng thống võ biền Abdulla Yameen và chọn nhà cải cách dân chủ Ibrahim Solih. Chiến thắng này tạo cơ hội cho các nhóm chuyên gia đánh giá lại chính sách vay nợ Trung Quốc một cách không kiểm soát dưới thời cựu Tổng thống Yameen, vốn được cho là sẽ dẫn đến tham nhũng và lệ thuộc vào Trung Quốc. Tân Tổng thống Solih đã thể hiện rõ quan điểm rằng ông sẽ phải thẩm tra lại tất cả những dự án BRI hiện hành. Dù có vẻ là Maldives không thể cắt đứt những thoả thuận lớn trị giá tới 1,3 tỷ USD với Trung Quốc, trong đó có cả công trình cầu nối sân bay Maldives đến thủ đô nước này, Tổng thống Solih rõ ràng đang đánh giá lại mối quan hệ của nước ông với Bắc Kinh.

Ngay cả khi vài chính phủ may mắn sống sót qua khỏi làn sóng “bài BRI” trong các cuộc bầu cử quốc gia cũng trở nên lo ngại hơn với các khoản vay từ Trung Quốc.

Tháng 8 vừa qua, Kenya bắt đầu chiến dịch bố ráp tham nhũng liên quan đến các dự án BRIs do nhà thầu Trung Quốc xây dựng kết nối hai tỉnh Nairobi và Mombasa. Nhiều quan chức địa phương bị bắt. Một số quốc gia khác, như Uganda hay Zambia, cũng bắt đầu lo lắng.

Vào tháng 6, một học giả người Zambia, ông Trevor Simumba, đã lên tiếng cảnh báo chính phủ nước ông rằng các khoản vay mà Zambia nhận từ Trung Quốc đang dần trở nên không bền vững, mặt khác có quá nhiều điều khoản không rõ ràng, thiếu minh bạch liên quan đến những vấn đề mấu chốt trong hợp đồng vay nợ. Chính phủ Uganda thì bị chỉ trích vì vay nợ Trung Quốc nhưng lại phải thuê lại các công ty Trung Quốc thực hiện dự án với mức vượt quá giá thị trường, trong khi lợi ích mà họ được nhận từ những dự án này thì không hiện hữu một cách rõ ràng.

Chuyện gì đã xảy ra?

Làm sao vụ đầu tư đắt giá để giành được quyền lực mềm của Trung Quốc lại khiến Trung Quốc lạc lõng với chính những quốc gia mà Vành đai và Con đường giúp đỡ?

Một lý do rõ ràng nhất là các quốc gia đã trở nên thông minh hơn khi tiếp cận các điều khoản đính kèm trong BRI.

Ở buổi bình minh của BRI, nhiều người tin rằng tiền từ Trung Quốc sẽ là miễn phí, hoặc chí ít là có phí thấp nhất. Nhưng thực tế, những khoản vay này có giá cao hơn rất nhiều so với các khoản vay phát triển từ các tổ chức thế giới như Ngân hàng Thế giới. Đối với Pakistan, mức lãi suất quốc gia chính thức được ngân hàng trung ương nước này xác định chỉ khoảng 5%, trong khi nhiều khoản vay Trung Quốc bị bắt buộc bảo đảm lãi suất không dưới 30%.

Nhiều quốc nằm trong Vành đai và Con đường cũng ngờ vực cách hành xử của Trung Quốc như là một đối tác đầu tư. Năm 2017, Sri Lanka đã chấp thuận cho Trung Quốc thuê 99 năm một trong những cảng đáng giá nhất của mình để tránh vi phạm các khoản nợ thuộc BRI. Từ đó, nhiều quốc gia bắt đầu lo lắng về viễn cảnh không trả được nợ cho Bắc Kinh, cũng như lo ngại về tính thiếu chuyên nghiệp của chính phủ nước sở tại khi thực hiện đánh giá tác động và sự áp đặt một chiều hầu hết những hợp đồng vay phải đính kèm với việc sử dụng nhà thầu Trung Quốc, với bất lợi bị đẩy hết cho quốc gia nhận khoản vay.

Một điểm yếu chí tử khác của các khoản vay BRI, cũng chính là ưu điểm khiến BRI “cháy hàng” trước đó: Bắc Kinh không đòi hỏi hay yêu cầu cải cách, minh bạch gì từ quốc gia nước nhận.

Các quốc gia đang phát triển thường khó vay tiền từ các định chế tài chính phương Tây như Tổ chức Tiền tệ Quốc tế (IMF), Ngân hàng Thế giới (WB), hay kể cả Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ (USAID). Các điều khoản đảm bảo như phát triển bền vững, báo cáo tác động môi trường và cơ chế kiểm soát tham nhũng có thể khiến việc nhận hỗ trợ tài chính rất khó khăn, nhưng nó cũng làm giảm rủi ro thất bại cho các dự án này.

Ngược lại, việc Trung Quốc từ bỏ những hàng rào kiểm soát nói trên khiến đồng tiền Trung Quốc tại những quốc gia tiếp nhận lại dẫn đến tham nhũng, độc tài, nợ công, lạm phát, các dự án thiếu hiệu quả kinh tế và không khả thi, v.v.

Công dân ở nhiều quốc gia đang xem Bắc Kinh vừa là thủ phạm, vừa là người hưởng lợi từ tình trạng tham nhũng tại quốc gia họ. Tại những quốc gia có ít nhất một số cơ chế kiểm soát dân chủ như Kenya, Malaysia, Pakistan và Zambia, cử tri đang bắt các lãnh đạo của họ phải chịu trách nhiệm. Các chính phủ may mắn tại vị thì bắt đầu cẩn trọng hơn với các dự án BRI, kiểm tra và đánh giá các dự án, chi phí, mức tổng nợ kỹ càng hơn.

Nếu chủ nợ Trung Quốc muốn không đòi hỏi quốc gia vay nợ phải có trách nhiệm giải trình, cử tri của những quốc gia đó đang làm việc này thay cho họ.

Học cách yêu dân chủ

Những phản ứng quốc tế không phải là vấn đề duy nhất mà Vành đai – Con đường phải đối mặt. Ngay bên trong Trung Quốc, càng ngày càng nhiều người phàn nàn về kiểu chi tiền hào phóng dành cho các quốc gia thuộc nhóm Vành đai và Con đường. Khi mà Bắc Kinh tiếp tục chào hàng và quảng bá việc chính phủ đang chi tiêu hàng tỷ USD ở nước ngoài, người dân Trung Quốc đang bắt đầu tự hỏi vì sao số tiền này không được sử dụng để giải quyết các vấn đề trong nước như chăm sóc sức khỏe cộng đồng, nhà ở hay giáo dục.

Thật ra, các ngân hàng Trung Quốc đang phải chạy vạy khắp nơi để vay tiền USD cho các dự án BRI, họ không sử dụng dự trữ ngoại tệ quốc gia cho các hoạt động này. Nhưng không thể trách giới phê bình Trung Quốc không hiểu được những yếu tố phức tạp của thị trường vốn toàn cầu khi mà chính phủ nước này cứ tiếp tục đăng tải những thông tin hào nhoáng về các khoản đầu tư ra nước ngoài như thế.

Giới trí thức, như Giáo sư Xu Xangrun của Đại học Luật Thanh Hoa (Tsinghua) tại Trung Quốc, cũng thể hiện sự dè dặt của mình về cách mà Trung Quốc một mặt thúc đẩy tham vọng chi viện trợ ra nước ngoài, mặt khác đánh đổi việc chi tiêu cho các vấn đề trong nước. Số khác như nhà khoa học chính trị Zheng Yongnian thì cảnh báo lối khoa trương thiếu căn cứ xung quanh các dự án BRI sẽ chỉ khiến nhiều quốc gia tin rằng Trung Quốc đang ôm mộng bá quyền. Nhiều nhà phân tích khác thì chỉ trích việc các quốc gia tiếp nhận vốn không có được những tiêu chuẩn căn bản từ tài chính bền vững cho đến tác động môi trường.

Trong bối cảnh hệ thống truyền thông bị kiểm soát chặt chẽ tại Trung Quốc, nhiều người có thể cho rằng những lời phản đối công khai dành cho chính sách và sáng kiến ngoại giao của Tập Cận Bình thật ra chỉ là Chủ tịch Tập đang tự phê phán chính mình mà thôi. Dù sau chăng nữa, chính sách được dự định tăng cường quyền lực mềm Trung Hoa lại dẫn đến mức độ quan ngại cả trong và ngoài nước chưa từng có cho thấy ông Tập rõ ràng không dự trù trước được việc này.

Dù các lãnh đạo Trung Quốc đang đưa ra nhiều quan điểm nhằm cải thiện cái nhìn của các quốc gia đối tác trong chương trình BRI, không có bằng chứng cho thấy họ đang kiểm soát được thực tế tài chính và chính trị trong làn sóng phản đối Vành đai và Con đường. Việc cho vay bằng đồng USD khiến các quốc gia vay nợ buộc phải kiểm soát và tăng cường thặng dư USD, nhưng rõ ràng không phải quốc gia nào cũng đủ năng lực kiểm soát cán cân ngoại tệ. Hầu hết các dự án của BRI đều là các dự án hạ tầng dài hạn, mất nhiều năm để hoàn thành với nhiều lần các ngân hàng Trung Quốc sẽ phải chuyển nợ, đáo nợ. Nhưng Bắc Kinh đã tỏ rõ thái độ hoặc thu tiền đúng hạn, hoặc sử dụng các biện pháp chế tài như họ đã áp dụng tại Sri Lanka.

Điểm cuối cùng là rất nhiều quốc gia thuộc sáng kiến Vành đai và Con đường có mô hình nhà nước cấp tiến, cho phép công dân biểu đạt sự không hài lòng của mình, dù bằng báo chí hay con đường bầu cử. Không quen với hoạt động giám sát và phê bình dân chủ, Trung Quốc đang gặp rất nhiều khó khăn trong việc chào mời món hàng quyền lực mềm Trung Hoa.

Trong thời kỳ bình minh của Vành đai và Con đường, Bắc Kinh bao giờ cũng xem những luận điểm phê bình và chỉ trích dành cho sáng kiến này là việc phương Tây phủ nhận sự trỗi dậy của Trung Quốc, không hơn không kém. Nhưng cho đến nay, mối quan ngại và sự phản đối không đến từ phương Tây, mà từ các quốc gia Châu Phi và Châu Á, nơi mà chính phủ đang tuyệt vọng tìm cách kiểm soát mức nợ tăng cao cùng với những cơn thịnh nộ của công chúng. Nếu thật sự muốn xuất khẩu “mô hình” Trung Hoa, hay chí ít là đánh bóng tên tuổi của mình trên trường quốc tế, Bắc Kinh sẽ phải học làm quen với dân chủ, dù họ có thích nó hay không.

___

Lược dịch từ bài Why Democracies Are Turning Against Belt and Road, được đăng trên tờ Foreign Affairs ngày 24-10-2018. Bài được dịch theo phương pháp giữ nguyên ý gốc và diễn đạt lại bằng tiếng Việt nên không nhất thiết phải sát theo lời văn của bản gốc. Tựa đề bản dịch do Luật Khoa đặt.