Trách nhiệm của ASEAN với các vấn đề an ninh khu vực

Tác giả: Phạm Ngọc Minh Trang – The Observer

Năm 2017 đánh dấu cột mốc 50 năm hình thành và phát triển của Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (viết tắt là ASEAN). Đây là tổ chức quốc tế lâu đời và lớn nhất tại khu vực này với tất cả 10 nước thành viên, bao gồm Brunei, Campuchia, Indonesia, Lào, Malaysia, Myanmar, Philippines, Singapore, Thái Lan và Việt Nam. Đến năm 2020, theo dự báo của Diễn đàn kinh tế thế giới (WEF), ASEAN rất có thể sẽ trở thành nền kinh tế lớn thứ 5 toàn cầu.[1] Bên cạnh các mục tiêu phát triển về kinh tế, ASEAN còn là một tổ chức chính trị quan trọng tại khu vực với tham vọng giữ gìn nền hoà bình và an ninh Đông Nam Á.[2] Tuy nhiên, với vai trò này ASEAN đang hứng chịu nhiều chỉ trích, đặc biệt khi đề cập đến hai vấn đề nổi bật tại khu vực là tranh chấp Biển Đông và cuộc khủng hoảng người tị nạn Rohingya. Các chỉ trích tập trung vào việc ASEAN trở nên thụ động, không đưa ra được các hành động hay biện pháp giải quyết khủng hoảng hiệu quả để giải quyết các vấn đề trên, và cho rằng ASEAN phải thể hiện vai trò của mình nhiều hơn nữa.

Xét dưới góc độ pháp luật quốc tế, các câu hỏi cần đặt ra là ASEAN có nghĩa vụ ràng buộc phải giải các vấn đề này hay không, và nếu thất bại trong việc thực hiện các nghĩa vụ này ASEAN có phải hứng chịu các trách nhiệm pháp lý liên quan hay không?

Để trả lời các câu hỏi này, trước hết cần phải xác định vị trí của ASEAN trong hệ thống pháp luật quốc tế, tìm hiểu xem ASEAN có thật sự sở hữu các quyền và nghĩa vụ riêng biệt với các quốc gia thành viên. Từ đó mới có cơ sở để khẳng định vai trò của ASEAN đối với các vấn đề trên trong khu vực.

Tư cách pháp lý của ASEAN

Một tổ chức quốc tế chịu sự điều chỉnh của luật pháp quốc tế, ngoài việc phải thoả mãn các điều kiện như được thành lập bởi các quốc gia bằng một hiệp ước quốc tế, còn cần phải có một yếu tố quan trọng, đó là tư cách pháp lý quốc tế (international legal personality).[3] Tư cách pháp lý này là điều kiện tiên quyết làm phát sinh quyền và nghĩa vụ của tổ chức quốc tế (tách biệt so với quyền và nghĩa vụ của các thành viên) cùng với khả năng khởi kiện các chủ thể khác hoặc bị khởi kiện ra các toà án quốc tế.[4]

Để xác định tư cách pháp lý của một tổ chức quốc tế, hiện nay tạm thời có hai lý thuyết nổi bật nhất mà trên những phương diện nhất định nội hàm của hai học thuyết này là đối nghịch lẫn nhau. Học thuyết đầu tiên nhấn mạnh về ý chí của các quốc gia khi thành lập tổ chức quốc tế này (‘Will theory’). Học thuyết này cho rằng việc xác định tư cách pháp lý của một tổ chức quốc tế phải dựa trên việc các nhà sáng lập ra một tổ chức quốc tế có mục đích muốn cấp tư cách pháp lý cho tổ chức quốc tế này hay không. Điều này nhấn mạnh tầm quan trọng của chủ quyền và vai trò chủ động của các quốc gia.[5]

Học thuyết thứ hai coi trọng chức năng của các tổ chức quốc tế. Một trong các học giả ủng hộ cho học thuyết này, Finn Seyerster, cho rằng việc thực hiện các hoạt động, hay nhiệm vụ như là đưa ra các nghị quyết mang tính chất bắt buộc đối với các thành viên là biểu hiện cho việc sở hữu ý chí riêng biệt của các tổ chức quốc tế.[6] Do đó, nó sẽ có tư cách pháp lý trong hệ thống pháp lý quốc tế.

Hai lý thuyết cơ bản về tư cách pháp lý quốc tế của tổ chức quốc tế, tuy khác nhau về nội dung, nhưng thống nhất với nhau ở cùng một điểm, đó là các chỉ dấu, chứng cứ chứng minh cho sự tổn tại của tư cách pháp lý của tổ chức quốc tế nào phải được tìm thấy đầu tiên trong hiệp định hình thành nên nó. Điều này làm cho việc khẳng định tư cách pháp lý quốc tế của ASEAN trở nên khá dễ dàng. Ngay tại điều 3 của Hiến chương của tổ chức này đã khẳng định rằng ASEAN là một tổ chức quốc tế có tư cách pháp lý rõ ràng. Điều khoản này cũng chứng minh sự quyết tâm của các quốc gia thành viên công nhận tư cách pháp lý của ASEAN. Ngoài ra, hiến chương còn cho phép ASEAN đưa ra các quyết định lên các thành viên thông qua Hội nghị cấp cao ASEAN và các cơ quan, trong đó có Hội đồng điều phối ASEAN (ACC), Uỷ ban các đại diện thường trực (CPR) hay Tổng thư ký ASEAN và ban thư ký ASEAN, để đảm bảo việc thi hành các quyết định trên. Quan trọng hơn nữa, theo điều 41 của Hiến chương, ASEAN có khả năng tham gia ký kết các hiệp ước quốc tế với các chủ thế khác của Luật quốc tế.

Như vậy, có thể khẳng định, ASEAN là chủ thể của luật quốc tế có tư cách pháp lý rõ ràng trong hệ thống pháp luật quốc tế. Do đó, ASEAN sẽ có các quyền và nghĩa vụ riêng biệt so với các quốc gia thành viên, có khả năng khởi kiện các chủ thể khác và cũng có thể bị khởi kiện bởi chính các thành viên nếu thất bại trong việc thực hiện các cam kết của mình.

Năng lực pháp lý của ASEAN

Có thể hiểu một cách đơn giản rằng năng lực pháp lý (legal powers) của một tổ chức quốc tế là quyền lực hay quyền hạn (capacities/competences/ rights) để thực hiện được các mục tiêu được đề ra. Các hành vi pháp lý này có thể là việc đưa ra các nghị quyết kêu gọi các bên trong một tranh chấp quốc tế kiềm chế, tránh việc sử dụng vũ lực hay đơn giản là quyết định ngân sách cho một cơ quan trong tổ chức thực hiện hoạt động được giao.[7] Một điều cần lưu ý ở đây là năng lực pháp lý này chỉ phát sinh khi đã khẳng định được tư cách pháp lý của tổ chức quốc tế.

Tương tự với việc xác định tư cách pháp lý của tổ chức quốc tế, việc chỉ ra các năng lực pháp lý của các tổ chức quốc tế cũng gây ra nhiều tranh cãi không những giữa các học giả mà còn trong các buổi tranh tụng trước toà án quốc tế. Tuy nhiên, phán quyết của Toàn án công lý quốc tế (ICJ) trong vụ việc nổi tiếng “Bồi thường thiệt hại gây ra trong khi thực hiện nhiệm vụ của Liên Hiệp Quốc”[8] liên quan đến việc xác định năng lực pháp lý của tổ chức này đã tạo ra một nền tảng pháp lý khá vững chắc cho việc xác định quyền hạn của tổ chức quốc tế. Theo đó, ICJ cho rằng luật quốc tế quy định một tổ chức [quốc tế] phải được hiểu là có các quyền năng pháp lý, tuy không được đề cập trực tiếp trong hiến chương, nhưng được ban cho nó bởi vì điều này là rất cần thiết cho việc thực hiện các nhiệm vụ của nó”.[9] Đây cũng chính là nội dung của học thuyết về “năng lực ngầm hiểu” (implied powers) của tổ chức quốc tế. Sau đó, trong vụ “Một số chi tiêu nhất định của Liên Hiệp Quốc”, ICJ giới hạn việc xác định các “năng lực ngầm hiểu” này phải được gói gọn trong việc thực hiện các mục tiêu mà nó được giao phó.[10]

Như vậy, có thể hiểu rằng luật pháp quốc tế cho phép các tổ chức quốc tế có các năng lực pháp lý cần thiết, dù được nêu trực tiếp hay ngầm hiểu trong hiến chương của nó, để có thể thực hiện các sứ mệnh mà các chủ thể thành lập đã giao phó cho nó. Đây có thể hiểu vừa là quyền, vừa là nghĩa vụ tận tâm thực hiện các cam kết quốc tế của các tổ chức quốc tế với tư cách là chủ thể của hệ thống pháp luật này.

Trở lại với vấn đề ASEAN, không khó để khẳng định rằng việc giữ gìn hoà bình và an ninh khu vực là một trong những trọng tâm hàng đầu của tổ chức này. Nó được khẳng định đầu tiên trong lời nói đầu và điều 1 khoản 1 của hiến chương ASEAN khi nói về mục tiêu của tổ chức. Theo đó, hiến chương cũng giao cho ASEAN các công cụ cần thiết để thực hiện mục tiêu này. Trong đó có chức năng đưa ra các giải pháp phù hợp theo nguyên tắc tham vấn và đồng thuận (điều 20), thành lập các cơ chế giải quyết tranh chấp (điều 25), ký kết các hiệp ước với chủ thể khác của luật quốc tế (điều 41) hay mở rộng ra là việc áp dụng các biện pháp hoà bình của Liên Hiệp Quốc (điều 28). Như vậy, nếu chứng minh được rằng các vấn đề như tranh chấp biển Đông hay khủng hoản người tị nạn Rohingya ảnh hưởng sâu sắc đến hoà bình và an ninh của khu vực, là mối bận tâm chung của các thành viên, ASEAN, theo hiến chương của mình đã được trang bị các quyền năng pháp lý cần thiết, phải có nghĩa vụ thực hiện các biện pháp cần thiết để giải quyết các vấn đề trên. Đây là nghĩa vụ pháp lý của ASEAN. Và, vì ASEAN là một tổ chức quốc tế có tư cách pháp lý quốc tế, việc thất bại trong việc thực hiện nghĩa vụ này sẽ dẫn đến các hệ quả pháp lý, trong đó có các biện pháp tranh tụng tại Toà án quốc tế, đối với tổ chức này.

Kết luận

Việc thông qua hiến chương ASEAN, trong đó công nhận tư cách pháp lý quốc tế của tổ chức này, là một hành vi pháp lý rất quan trọng. Từ đó, khẳng định tính chủ thể của ASEAN trong hệ thống pháp luật quốc tế, phát sinh quyền và nghĩa vụ pháp lý của ASEAN, tách biệt các quyền và nghĩa vụ đó với quyền và nghĩa vụ của các quốc gia thành viên. Và một hệ quả quan trọng nữa, đó là việc ASEAN có khả năng sử dụng các toà án quốc tế như một công cụ pháp lý để bảo vệ quyền lợi của mình. Nhưng ASEAN đồng thời cũng phải chấp nhận khả năng bị kiện ra các toà án này. Cụ thể, trong trường hợp các vấn đề tranh chấp Biển Đông hay khủng hoản người tị nạn Rohingya, ASEAN có nghĩa vụ phải giải quyết bằng tất cả các năng lực của mình để tránh các hệ quả pháp lý không mong muốn có thể xảy ra.

—————-

[1] http://vneconomy.vn/the-gioi/asean-da-phat-trien-nhu-the-nao-sau-50-nam-2017080707458797.htm

[2] Lời nói đầu của Hiến chương ASEAN

[3] Điều 2, Dự thảo về Trách nhiệm pháp lý của Tổ chức quốc tế, 2011, Uỷ ban pháp luật quốc tế, Liên hiệp quốc.

[4] Klabbers, Jan, Giới thiệu về luật các tổ chức quốc tế, NXB Cambridge, 2002, chương 3.

[5] Như trên, trang 53.

[6] Seyester, Finn, Tư cách pháp lý khách quan của các quốc tế đa guốc gia: năng lực của chúng có thật sự phụ thuộc vào các hiệp ước thành lập nên chúng hay không? , NXB. Copenhagen, 1963, trang 47.

[7] Cedric Ryngaert,Ige F Dekker,Ramses A Wessel,Jan Wouters, Các phán quyết về luật các tổ chức quốc tế, NXB Cambridge, p.67.

[8] Reparation for Injuries suffered in the service of the United Nations, Advisory Opinion, [1949], ICJ Rep 1949.

[9] “Under international law, the Organization must be deemed to have those powers which, though not expressly provided in the Charter, are confered upon it by necessary implication as being essential to the performance of its duites”. Reparation for Injuries suffered in the service of the United Nations, Advisory Opinion, [1949], ICJ Rep 1949, đoạn 182. Xem thêm tại Cedric Ryngaert,Ige F Dekker,Ramses A Wessel,Jan Wouters, Các phán quyết về luật các tổ chức quốc tế, NXB Cambridge, p.68-69.

[10] Certain expenses of United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter), advisory opinion, [1962], ICJ reports 151, trang 168.